Este artículo intenta develar los factores institucionales que agravan las condiciones de vida de la población a raíz de las intensas lluvias recientes que están azotado particularmente a la metrópoli de La Paz.
Como se apreciará, no se incidirá en el caudal de los ríos, los metros cúbicos de lluvia más allá de lo previsto o el cambio climático. Observaré la problemática desde el estado de la institucionalidad para identificar sus causas y alternativas de soluciones.
Las instituciones políticas del Estado inciden de manera determinante en los procesos de gestión estatal porque generan estabilidad o debilidad en la gestión de gobierno en todos sus niveles (nacional, departamental y municipal). A mayor fortaleza institucional, mayor será la capacidad de atención de la demanda ciudadana.
El interés de este enfoque investigativo radica en la hipótesis de que todo escenario de debilitamiento o resquebrajamiento de la institucionalidad política, incide en las capacidades de la entidad estatal para cumplir sus roles constitucionales lo que conlleva a una menor capacidad de satisfacción de las necesidades de la población.
Las causales institucionales que agravan la penuria de la población respecto a los desbordes de los ríos en la metrópoli de La Paz son históricas, de carácter estructural, por lo tanto, demandan soluciones de transformación en esa misma proporción. Pero, también se identifican posibles disposiciones inmediatas que podrían contribuir a que el Estado encare las problemáticas señaladas de manera eficiente y efectiva.
CAUSALES HISTÓRICAS
Las causales históricas son relativas a la configuración de la organización territorial del país y el sentido acrítico con el que hemos observado esa configuración en cerca de 200 años de vida republicana. Un país con nueve departamentos, 112 provincias, 337 municipios y seis autonomías indígena originario campesinas nunca se detuvo a reflexionar si esa es la organización territorial que necesitamos para la Bolivia del Siglo XXI.
Por ejemplo, en el ámbito municipal es evidente que muchos de los centenares de municipios son inviables solo por el componente poblacional, 75 tienen menos de cinco mil habitantes, por lo menos 11 de ellos menos de mil. Una causal histórica de debilidad institucional es el criterio poblacional para la asignación presupuestaria. Es decir, la mayoría de municipios son inviables por la escasa cantidad de recursos financieros que recibe, pero también porque el sistema que determina esa distribución es fehacientemente incompatible con la realidad. Lo propio se diría si se analiza el alto grado de incidencia del componente de transferencia de recursos desde el nivel central respecto de las capacidades municipales de generación de ingresos propios. En la metrópoli de La Paz, por cada Bs. 10 que cuenta Palca en su presupuesto general, el municipio de La Paz dispone de Bs. 2000.
Cuando un gobierno municipal es débil para hacer cumplir la normativa existente relativa al uso del suelo urbano o sencillamente debido a esa debilidad ni siquiera cuenta con una, la probabilidad de que las tierras urbanas y periurbanas sean presa de bandas de loteadores es evidente.
Otro aspecto de fondo es que la estructura de asignación de responsabilidades es enormemente incoherente; de hecho, muchas de las responsabilidades asignadas a los gobiernos municipales no son asumidas por una mayoría de estos dadas sus endebles capacidades de gestión. Solo algunos municipios grandes cuentan, por ejemplo, con instrumentos de ordenamiento territorial y de uso de suelo, incluso en algunos de alta concentración urbana, si los tienen, están notablemente desactualizados.
Otra causal histórica es la relativa a los conflictos de límites intermunicipales, actualmente casi todos los municipios arrastran estos conflictos, sean o no de conocimiento de instancias nacionales.
En las áreas metropolitanas (en las que vive más de la mitad de todos los bolivianos), la conflictividad es aún mayor por la ausencia de reconocimiento estatal de éstas. Las manchas urbanas metropolitanas no cuentan con una instancia de gobierno que planifique, ejecute y fiscalice al territorio metropolitano. Es decir, en tanto metrópolis, no existen para el Estado.
Tomemos el ejemplo de la metrópoli de La Paz (municipios de La Paz, El Alto, Viacha, Palca, Mecapaca, Achocalla, Pucarani y Laja), la distribución de agua potable, instalación de alcantarillado sanitario y energía eléctrica están a cargo de empresas completamente ajenas a los gobiernos municipales. Este escenario se hace todavía más caótico cuando observamos que entre entidades prestadoras de servicios básicos no hay ningún nivel de coordinación.
Ni la Empresa Pública Social de Agua y Saneamiento (EPSAS) ni la empresa DELAPAZ (distribuidora de electricidad) consideran la legalidad o ilegalidad de un inmueble o una urbanización para la otorgación de servicios. Si a esa realidad se suma la discrecional otorgación de permisos de construcción por parte de gobiernos municipales colindantes con la capital, se facilita el loteamiento y la mercantilización del suelo urbano, aun en aires de rio o en zonas de alto riesgo.
Por otro lado, estas empresas arrastran una debilidad institucional evidente; cuando en La Paz llega el tiempo seco, las presas se agotan, cuando llueve un porco más de lo habitual, se inundan, ya el año 2016 cientos de miles de paceños sufrieron una severa carencia de agua potable. El factor institucional, por supuesto que es determinante, la empresa no está apta para desarrollar planes de prestación de servicios a mediano y largo plazo, sus autoridades son pasajeras. EPSAS que fue creada en enero de 2007, luego de cerca de 17 años de existencia nunca institucionalizó a sus autoridades por lo que las cambian de acuerdo a los vaivenes político partidarios del gobierno nacional, se sabe que la empresa es una cuota de poder de un sector afín al gobierno nacional denominado “ponchos rojos”.
En cuanto a la representación social, ésta refleja una polarización también subsumida a las oscilaciones partidarias. Así las juntas vecinales y hasta los representantes de calle están divididos en dos grupos. Esto se visibiliza particularmente en barrios en los que no queda clara su pertenencia municipal. Pongamos el ejemplo de los directamente afectados por los desbordes de ríos en la metrópoli de La Paz, en ellos los vecinos cuentan con dos juntas vecinales, una afín al gobierno municipal de La Paz y otra al gobierno municipal de Palca (la primera no adherente al Movimiento Al Socialismo y la segunda sí).
Por otra parte, los conflictos de límites están asociados al uso discrecional, prebendal y frecuentemente corrupto de reglamentaciones disímiles entre dos municipios que conforman una misma mancha urbana. Así, el gobierno municipal de Palca se hace invisible en obras en las áreas de confusa delimitación y menos aún en momentos de emergencia, pero, sí tiene extrema valía para otorgar permisos de construcción en aires de rio, áreas verdes, de equipamiento, etc.
La acción de bandas delincuenciales de loteadores perfectamente organizados y conectados con las esferas del poder político y judicial tiene la mesa tendida para el banquete de la inescrupulosa ocupación de áreas técnicamente inviables para la construcción de viviendas.
Por lo tanto; estamos ante un círculo vicioso que reproduce debilidad institucional, pobreza y tragedia social de los más necesitados y enriquecimiento ilícito de unos pocos loteadores y operadores estatales.
SOLUCIONES A LARGO PLAZO
Expuestas algunas de las causas históricas, corresponde identificar la solución también histórica. Consistiría en generar una reingeniería estatal que proponga una reestructuración de la organización territorial del Bolivia, repensando cuánto de la actual es vigente y necesaria para la Bolivia el presente y el futuro.
Este proceso debería crear una absolutamente urgente instancia estatal autonómica metropolitana con autoridad plena sobre la planificación, la gestión, la fiscalización y, por supuesto, sobre las empresas prestadoras de servicios básicos.
Lamentablemente el país ha ido en el camino exactamente inverso; véase nada más que de 309 municipios con los que nació la Ley de Participación Popular en 1994 ahora son 343 (incluyendo las seis autonomías indígenas); adicionalmente, en proceso de constitución municipal se encuentran más de 30, es decir, estamos encaminándonos a una todavía mayor atomización e inviabilización municipal.
Es evidente que un proceso de modificación de la Constitución Política del Estado demandaría previamente un pacto social y político respecto del país que queremos todos los bolivianos a mediano y largo plazo, las condiciones para ese pacto no están dadas.
SOLUCIONES INMEDIATAS
Entonces ¿qué hacer en lo inmediato? aquí se propone una Ley nacional que establezca que mientras no se modifique la Constitución Política del Estado para reconocer los gobiernos metropolitanos con autonomía de gestión y no se superen las disputas de límites, en los barrios en conflicto de límites, los gobiernos municipales asumirán como suyos la normativa de ordenamiento territorial y los criterios técnicos de uso de suelo urbano del municipio capital departamental o del más poblado. Es más, la única autoridad para otorgar legalidad a la propiedad inmueble deberá ser el gobierno municipal más grande poblacionalmente.
Esto eliminaría de forma acelerada el típico argumento de la otorgación de autorizaciones en municipios extremadamente débiles en su institucionalidad, pero, altamente eficaces para provocar graves daños al uso del suelo con construcciones carentes de criterio técnico, como es el caso de Palca, Mecapaca y Achocalla.
Para el caso de las empresas prestadoras de servicios básicos en áreas metropolitanas, todas deberían pasar a dependencia de un consejo metropolitano de planificación dirigido por los gobiernos municipales.
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