El próximo 1 de enero se posesionarán los nuevos mandatarios de los 32 departamentos y 1.102 municipios de Colombia, que tendrán cuatro años para desarrollar sus promesas de campaña.
Uno de los principales retos que tienen es como aterrizar el Estado en sus territorios y convertir esas promesas en planes, programas y proyectos que mejoren la vida de la gente. Aunque el reclamo porque haya cada vez más Estado, más presupuesto, más derechos y garantías es reiterativo, lo cierto es que la pelea por los recursos y por saber cómo gastarlos es parte primordial de poder cumplir las metas.
Saber gastar la plata es casi tan importante como tener una cantidad considerable de recursos, y para eso sirve la gestión pública. La gestión pública es el proceso en el que se unifican la planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de las estrategias y metas que tienen las administraciones, sean locales o nacionales. Sirve para diseñar la ruta que lleva a los políticos a cumplir lo que esperan hacer.
Sin una buena gestión pública no puede decirse cuáles son los resultados de los alcaldes y gobernadores, dónde hay que mejorar, cuáles son las metas y cómo se miden, y también se disminuyen las posibilidades de que los municipios puedan obtener recursos propios.
La gestión pública muestra dónde ha actuado el Estado y hacia dónde hay que orientarlo, y debería tener como principal objetivo mejorar la vida de la gente. Valor Público, el centro de estudios e incidencia de la Universidad Eafit, estudia entre otras cosas la calidad de la gestión pública y en esta historia es aliado de La Silla Vacía, en la Sala de Redacción Ciudadana.
Desde la perspectiva del gasto público, el Estado colombiano se ha hecho cada vez más grande en los últimos 30 años. De acuerdo con Valor Público, mientras que en 1990 el gasto del gobierno nacional era del orden del 12% del Producto Interno Bruto (PIB), para el 2021 ese mismo porcentaje llegó al 31% del PIB. La capacidad de gasto de los gobiernos se ha multiplicado por tres, pero no parece haber tres veces más bienestar ciudadano, ¿por qué?
Para Santiago Leyva, coordinador del área de Políticas y Desarrollo de la Universidad Eafit y miembro de Valor Público, la respuesta está en la falta de calidad y eficiencia de la gestión local.
Leyva, doctor en Gobernanza Pública de la Universidad de Lancaster, dice que uno de los problemas que ocasiona que no haya una relación proporcional entre aumento del gasto del Estado y el bienestar de los colombianos es la “narrativa sobre lo pequeño que es el Estado en Colombia”, que a las luces de su crecimiento es debatible. Eso contrasta con que no se trabaje en “la calidad y la eficiencia de la gestión local”.
La descentralización fue la promesa de que la autonomía territorial solucionaría los problemas que no se solucionaron desde Bogotá, pero el cumplimiento se ha quedado a medias. En efecto, aunque hay más recursos disponibles en los municipios, poco se ha hecho para saber cómo hacer intervención en lugares que necesitan agua potable, mejor acceso a otros servicios públicos o alimentación.
En palabras de Leyva, “no necesariamente tenemos la capacidad para hacer intervenciones que mejoren esa capacidad de gestión en las regiones”. Eso pasa por la disponibilidad de recursos y por saber hacer esas mejoras, por ejemplo, diseñando y ejecutando buenas políticas públicas.
De acuerdo con Valor Público, los gastos totales de los municipios de Antioquia durante el periodo 2006-2017 se multiplicaron por dos, pero el desempeño municipal solo mejoró en el mismo tiempo 11 por ciento. El desempeño municipal mide entre otras cosas las capacidades de las entidades territoriales para generar recursos propios y ejecutarlos de acuerdo al presupuesto, e incluye un componente de bienestar asociado con educación, salud, servicios públicos y seguridad y convivencia.
En síntesis, hay más plata para atender problemas que hace 30 años, pero las entidades territoriales no saben cómo hacerlo.
Otro problema es que el gobierno nacional ha gastado muchos recursos en medir el desempeño de las entidades territoriales, pero las calificaciones no siempre se traducen en mejores resultados públicos. Esas calificaciones no han llevado a saber cómo satisfacer más a los ciudadanos.
El gobierno nacional se ha centrado en evaluar, por ejemplo, el desempeño fiscal de los municipios y departamentos de Colombia, es decir, si pueden cobrar impuestos, manejar bien la plata que les entra o no endeudarse tanto.
Particularmente en Antioquia, Valor Público encontró que hubo una mejoría del 19% en el desempeño fiscal de sus municipios en el periodo 2006- 2021. Pero la calidad de vida durante el mismo periodo mejoró apenas en 4%. Este indicador incluye las condiciones físicas de las viviendas, la cobertura en servicios públicos básicos, los niveles educativos de las personas o quienes trabajan y reciben un salario en el hogar.
Hay al menos 12 municipios que mejoraron sus indicadores de desempeño fiscal, aun cuando el Índice de Necesidades Básicas (NBI) empeoró entre 2012 y 2018. Los casos más notorios son los de Necoclí, que mejoró su desempeño fiscal en 30% mientras que las NBI empeoraron en 22%. En Ituango, que mejoró 9% su desempeño fiscal, las NBI empeoraron en 27%. Más responsabilidad con las finanzas públicas no se ha traducido en que la gente viva sustancialmente mejor.
Tabla 1. Municipios de Antioquia en los que el desempeño fiscal mejoró y las NBI empeoraron
En la subregión del Urabá, que comprende los municipios de Apartadó, Arboletes, Carepa, Chigorodó, Murindó, Mutatá, Necoclí, San Juan de Urabá, San Pedro de Urabá, Turbo y Vigía del Fuerte todos sus municipios mejoraron más el desempeño fiscal que las NBI.
En promedio, el desempeño fiscal para la subregión mejoró 9% entre 2012 y 2018, mientras las NBI mejoraron 4%. Los municipios antioqueños en general han hecho un esfuerzo por mejorar su capacidad fiscal, pero eso no significa que hayan logrado mejorar significativamente la vida de sus habitantes.
Otro problema es que las capacidades administrativas para diseñar intervenciones, obtener recursos o sacar adelante proyectos se han concentrado más en los municipios grandes y con conexión con las capitales que en los pequeños.
Las capacidades administrativas, medidas a partir del Desempeño Municipal, muestran para el caso de Antioquia que la subregión con mejor desempeño hasta 2021 con un puntaje de 67,5 es el Valle de Aburrá. Está integrada por los municipios de Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, Envigado, Girardota, Itagüí, La Estrella, Medellín y Sabaneta.
La de peor desempeño es el Bajo Cauca, con un puntaje de 47,1. Esta es una de las zonas de mayor influencia del Clan del Golfo y la componen los municipios de Cáceres, Caucasia, El Bagre, Nechí y Tarazá.
En conjunto, las subregiones que tienen menos capacidades administrativas son Bajo Cauca, Urabá y el Nordeste, allí los desempeños municipales son los peores . Esto coincide con que los indicadores de calidad de vida más bajos de Antioquia se encuentren en las subregiones de Urabá y Bajo Cauca, ambas fuertemente afectadas por la violencia armada. Para 2021, el indicador de calidad de vida de Urabá fue de 56,7; y el de Bajo Cauca de 60,7; mientras el del Valle de Aburrá, por ejemplo, fue de 65,7.
Ese bajo desempeño en la calidad de vida de los municipios con menos capacidades administrativas, aún cuando se mejora el desempeño fiscal, va de la mano con que reciban menos plata. Aunque el gobierno nacional ha hecho un esfuerzo para que llegue más plata a los municipios colombianos, pues se pasó de 13 billones de pesos en 2002 a 89 billones de pesos en 2023 (un aumento sin inflación de 2,4 veces), esos recursos están cada vez más concentrados en los municipios grandes.
En Colombia, los municipios están organizados en categorías por número de habitantes, ingresos corrientes de libre destinación, importancia económica y situación geográfica. Hay siete categorías: especial, primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta.
Los municipios que obtienen más ingresos tributarios, pesan más en el crecimiento económico de su departamento y tienen más habitantes, son los que ocupan las primeras categorías. Aquellos que tienen entre 10.001 y 20.000 habitantes e ingresos inferiores a 25.000 salarios mínimos legales mensuales están en la quinta categoría. Los que tienen menos de 10.000 habitantes e ingresos que no superan los 15.000 salarios mínimos legales mensuales están en la sexta categoría, y son la gran mayoría del país, más de 960.
De acuerdo con los datos de Valor Público, en 2002 los municipios de categoría especial, primera, segunda y tercera acumulaban 46 de cada 100 pesos de los ingresos totales de los municipios en Colombia, y en 2023 esa cifra ya es de 49 de cada 100. Los municipios grandes han desarrollado una mayor capacidad de crear recursos propios, pues solo la plata que recaudan equivale a 2 de cada 3 pesos de todos los municipios del país.
Esto no deja de ser paradójico cuando hay municipios con bajas capacidades administrativas y de gestión local, que por ello no tienen la misma capacidad de producir recursos propios y necesitan más del Estado. Para el caso de Antioquia, son los de las subregiones de Bajo Cauca, Magdalena Medio y Urabá.
Los municipios grandes concentran los recursos porque tienen más capacidad para recaudar plata y mejores posibilidades de gestionarlos, porque sus capacidades administrativas son superiores. Al mismo tiempo, la gran mayoría de los municipios sigue siendo de categoría seis.
La movilidad en ese frente ha sido muy pequeña desde 2010. En 2010 el 90% de los municipios de Antioquia estaban en categorías bajas y 10% en categorías altas. Para 2023 el 86% se mantiene en categorías bajas y el 14% en altas.
En Bajo Cauca todos los municipios permanecen en la misma categoría, y solo Caucasia es categoría 5. En Urabá, por su parte, solo Turbo pasó de categoría 5 a 4 y de los 11 municipios que conforman la subregión, 9 son de categoría 6. Mientras que en la subregión del Magdalena Medio, todos sus municipios han permanecido en la misma categoría desde 2010.
Uno de los municipios que más avanzó fue Segovia, en la subregión del Nordeste, que era de categoría 6 en 2010 y en 2023 quedó en categoría 3. Y Sabaneta, en el Valle de Aburrá, que era de categoría 3 y hoy es categoría 1.
Sobre el caso de Sabaneta, Luis Fernando Agudelo, miembro de Valor Público y profesor de Eafit, menciona que “ha mejorado sus capacidades de competitividad económica” pero no “la calidad de su administración”.
Al evaluar la capacidad de gestión de los municipios antioqueños, Valor Público encontró que las diferencias entre el promedio de meses de experiencia de los funcionarios públicos y su permanencia en años en las alcaldías no es tan grande, pero sí hay una brecha educativa. Mientras que en Bajo Cauca, Magdalena Medio y Urabá entre el 8 y el 14% de los funcionarios tienen posgrado, en el Valle de Aburrá ese número es 31%.
Hay una brecha en la formación de las burocracias y en el número de funcionarios que pueden desarrollar labores públicas que incide en la capacidad de los municipios para poder desarrollar los planes, programas y proyectos que concretan una idea de gobierno. Bajo Cauca, por ejemplo, es la subregión que tiene menos funcionarios por habitantes, en promedio 1.102 habitantes por funcionario, cuando para el Valle de Aburrá son 749.
Queda claro que hay un trabajo pendiente en cuanto a descentralización y focalización de los recursos públicos en los municipios del país que más los necesitan. Mejorar las capacidades y la autonomía de los municipios pequeños para que puedan obtener más recursos propios es primordial, y que sean fiscalmente viables también lo es. Pero ello no puede ser más importante que pensar en cómo mejorar la calidad de vida y la satisfacción de sus ciudadanos.
El gobierno central podría apostar con más fuerza a acompañar a los municipios que tienen menos capacidades administrativas y de gestión para que mejoren más rápidamente todos sus índices de desempeño y de calidad de vida, y los alcaldes a trabajar sobre esos mismos temas.
Hoy no existe una discusión sobre las bajas capacidades administrativas de muchos municipios. Así lo resume Santiago Leyva, profesor de Eafit: “la descentralización por sí sola no va a funcionar, por qué no pensar en un ministerio de la descentralización. Hoy hay muy poca capacidad para resolver problemas públicos”.
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